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原标题:国务院:划转部分国资充实社保基金

国务院昨日公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(下简称方案),根据这一方案,中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,这些划转的股权分红将用来上缴养老保险基金,以弥补基金缺口。划转范围内企业实施重大重组,改制上市。

为何划转国资充实社保?

据方案,划转部分国有资本,基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口,促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。

什么是视同缴费年限政策形成的养老金缺口?新中国成立伊始即已建立的劳动保险制度中,国有企业和政府机关的职工从获得国家职工的身份之日起,就享有获得养老保险、医疗保险等的法定权利。不过,当时的社会保障采取的是现收现付制度。在这种制度下,职工无需缴纳养老保险金,而是用低工资制,实现保费预扣,由国家在给职工发放工资前做了扣除,然后发给退休人员作为“退休金”。

但由于老龄化加剧,现收现付的财务制度实行若干年后,财政就会变得收不抵支,不堪重负。于是,1993年11月召开的十四届三中全会决定,建立新的养老保险财务制度,即实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制。

和以往制度最大的不同是,养老保险制度要求企业和个人在工作期间缴纳一定年限的养老金,一部分(目前是20%)存入社会统筹基金账户,还有一部分(目前是8%)存入个人账户,一些地方由于养老金充足,也自行下调了费率。

然而,国家从现收现付转向个人账户制,就出现一部分已退休或即将退休的人,实际上工作时并没有缴费或者缴费不满年限,却“视同达到缴费年限”,并可以从基金中领取养老金的现象,也就是老职工社会保障基金补偿问题。

因此,早在中国的养老保险制度于上世纪90年代建立之时,就有一些经济学家指出,应当从国有资产中“切出一块”,划入国企老职工个人账户,以补偿国家对他们的社会保障隐性债务。

国有资本如何来划转?

根据昨日公布的方案,划拨部分国有资本充实社保的第一步就是确定“划转范围”。实施方案将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,而把公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的国有企业排除在外。

中央企业国有股权划转的部署和步骤安排,将由相应的国有资产监督管理机构来负责提出划转股权方案,并报财政部会同有关部门审批。其中,国资委管理的央企由财政部会同人社部、国资委审核确认,中央金融机构由财政部会同人社部审核确认。

在上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣教授看来,划拨部分国资充实社保具体实施过程中,会遇到一些难点。“目前各级国资委仅管理部分国有企业,还有一些国有企业由一些行政机构和事业单位管理,哪些股权应划转,需要有明确的企业名单进行明确界定。”

方案明确,中央和地方企业集团已完成公司制改革的,直接划转企业集团股权;中央和地方企业集团未完成公司制改革的,抓紧推进改革,改制后按要求划转企业集团股权。此外,方案也明确,可以探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。

那么,需要划拨多少国有资本?方案明确,目前首先以补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标,划转比例统一为企业国有股权的10%。“今后,结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求,若需进一步划转,再作研究。”

国有资本划转后谁来管?

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“划转部分国有资本充实社会保障基金”。但在操作中,国有资产划向全国社会保障基金,还是划向社会保险基金,存在较大争议。

2000年8月设立的全国社会保障基金是国家社会保障储备基金,由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成,专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,由全国社会保障基金理事会(简称社保基金会)负责管理运营。

全国社会保障基金与地方政府管理的基本养老、基本医疗等社会保险基金是不同的基金,资金来源和运营管理不同,用途也存在区别。

郑春荣分析,作为储备基金,全国社会保障基金主要是应对未来的老龄化高峰,换句话讲,该基金现在仍在储备期内,不会使用。另一方面,目前一些省份的基本养老保险基金收不抵支,部分省份即使在得到大量的财政补贴之后仍收不抵支,而且由于基金支出压力较大,养老保险费率在部分省份达到20%甚至更高,增加企业用工成本,制约企业的竞争力,可能形成恶性循环。

对这一问题,实施方案明确,“划转的国有股权是基本养老保险基金的重要组成部分”,这也就确定了此轮国资划拨是划向用于现时发放的基本养老保险基金。不过,不同国有股权有不同承接者。划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有,单独核算,接受考核和监督。

划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

值得注意的是,方案提出,条件成熟时,经批准,社保基金会可组建养老金管理公司,独立运营划转的中央企业国有股权。

划转工作将如何进行?

划转承接主体作为财务投资者,管理运营所划入的国有资本,建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。

划转的国有资本具有充实社保基金的特定用途和政策目标,运营收益根据基本养老保险基金的支出需要上缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

根据方案,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体作为财务投资者,享有所划入国有股权的收益权和处置权,不干预企业日常生产经营管理。对划入的国有股权,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体的收益主要来源于股权分红。

不过,除国家规定须保持国有特殊持股比例或要求的企业外,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益。

按照国务院确定的步骤,划转工作将分成两步走。第一步在2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。第二步则是在2018年及以后,分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权,尽快完成划转工作。

值得一提的是,南都记者从《中国财政年鉴2016》中发现,不同地方的国有企业利润总额差距同样十分悬殊。2015年国有企业利润总额最大的是上海,达1756.1亿元,广东2015年的国有企业利润总额达到1438.5亿元,排全国各省份第二。同时,有9个省份的2015年度国有企业利润总额为负值。

郑春荣分析,各省的国有企业数量及退休人员数量差异较大,同时国有资产的存量股权也存在较大差异。可能有的省份一方面退休老职工非常多,但另一方面国有企业的股权总额有限,这样就存在省际差异。

解读

财政部:划转国资充实社保基金一般不涉及上市企业

《方案》的实施,是否意味着要通过大量变现国有资本用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口?财政部官网文章回答这个问题时指出,“这个理解是不正确的”。

财政部称,国有资本划转后,一是国有资本的收益主要来源于股权分红,由社保基金会等承接主体持有。今后,由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴。目前,我国企业养老保险基金总体上有较大规模的结余,基本养老保险基金有相当存量,短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴,不会导致承接主体变现国有资本。

二是《方案》提出,社保基金会等承接主体经批准可以通过国有资本运作获取收益。国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退,目标是实现国有资本保值增值,获取更多收益,不是简单地变现国有资本。三是社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务,并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内,如划转涉及的相关企业上市,还应承继原持股主体的禁售期义务。因此,在上述期限内承接主体也不会变现国有资本。

划转部分国有资本充实社保基金是否会涉及上市企业股权变动?对资本市场有何影响?财政部官网文章回答这个问题时指出,“划转部分国有资本充实社保基金,主要划转对象是中央和地方企业集团的股权,一般不涉及上市企业”。

财政部称,对于少量涉及的上市企业,划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体,属于国有股权的多元化持有,不改变企业国有股权的属性和总量。社保基金会等承接主体作为长期财务投资者,以获得股权分红收益为主。涉及上市企业的划转,不会改变现行管理体制和方式。

采写:南都记者 吴斌

实习生 魏婕 发自北京

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来源:嘉兴在线—嘉兴日报    作者:摄影 记者 冯玉坤    编辑:李源    责任编辑:胡金波
 
 
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